Sentencia A. 909/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-909/24

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Marco normativo y jurisprudencial

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Aceptar por intervención en la expedición de la norma acusada

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

Auto 909 de 2024

 

Referencia: D-15.636

 

Asunto: Manifestación de impedimento de la Procuradora General de la Nación en la demanda de inconstitucionalidad en contra de las expresiones: “la que decide sobre la solicitud de nulidad,” y “la que niega las pruebas en la etapa de investigación”, contenidas en el artículo 133 de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021, y las expresiones: “la decisión que niega pruebas en etapa de juicio,” y “Cuando se niegue la totalidad de las pruebas y se decreten de oficio, o la negación de pruebas a solicitud del disciplinado sea parcial, se concederá en el efecto devolutivo.”, contenidas en el artículo 134 ibidem

 

 

Magistrado Sustanciador:

Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver la manifestación de impedimento presentada por la señora Procuradora General de la Nación, quien alegó la configuración de una causal de haber intervenido en la expedición de la norma acusada y solicitó ser relevada del deber de rendir concepto en el presente asunto.

 

 

I.      ANTECEDENTES

 

1.                 El 21 de noviembre de 2023, el ciudadano Julián David Labrador Hernández presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de las normas enunciadas en las expresiones: “la que decide sobre la solicitud de nulidad,” y “la que niega las pruebas en la etapa de investigación”, contenidas en el artículo 133 de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021, y en las expresiones: “la decisión que niega pruebas en etapa de juicio,” y “cuando se niegue la totalidad de las pruebas y se decreten de oficio, o la negación de pruebas a solicitud del disciplinado sea parcial, se concederá en el efecto devolutivo.”, contenidas en el artículo 134 ibidem.

 

2.                 La demanda afirma que dichas normas legales son incompatibles con lo previsto en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En concreto, por medio de un cargo de omisión legislativa relativa, se cuestiona que tales normas, al no permitir apelar la providencia que niega la práctica de una prueba en la fase de investigación del proceso disciplinario, desconocen lo previsto en las referidas normas superiores.

 

3.                 Mediante Auto del 15 de enero de 2024 la demanda fue inadmitida, porque la acusación no presentaba ningún argumento para cuestionar el efecto previsto para el recurso en el artículo 134 del Código General Disciplinario y, en cuanto atañe a lo enunciado en el artículo 133 ibidem, no se desarrolló un verdadero cargo, dado que no se cuestiona lo relativo a la procedencia del recurso de reposición, su sentido y alcance. En realidad, lo que la demanda pretende cuestionar es lo que tiene relación con el recurso de apelación. En vista de estas circunstancias, se indicó al actor que, para subsanar estas deficiencias, “deb[ía] replantear su demanda, en el sentido de que si insiste en demandar las dos normas indicadas tiene la responsabilidad de plantear cargos en su contra o, si decide ya no incluirlas, debe modificar el objeto de la demanda y centrarse en lo que efectivamente argumenta en su acusación.”

 

4.                 Respecto del cargo por omisión legislativa relativa, el magistrado sustanciador señaló que la acusación tenía dos dificultades en su argumentación. La primera dificultad consistía en no señalar cuál es el deber constitucional específico impuesto al legislador, que resulta omitido. La segunda dificultad consistía en que, al no señalarse dicho deber, se afectaba toda la estructura del discurso, pues era imposible establecer si había o no una justificación en el proceder del legislador y, del mismo modo, se tornaba inviable el examen de los demás elementos necesarios para plantear este tipo de cargo.

 

5.                 Por medio de Auto del 5 de febrero de 2024 se admitió la demanda, debido a que el esfuerzo desplegado por el actor, de una parte, logró corregir la segunda falencia de la demanda y, de otra, brindó a la Corte los elementos necesarios para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de las normas demandadas.

 

6.                 Mediante escrito del 20 de marzo de 2024, la Procuradora General de la Nación manifestó su impedimento para participar en la demanda de inconstitucionalidad de la referencia y, por ende, para rendir el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución Política. En síntesis, expresó que de conformidad con lo previsto en los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991, se encuentra inmersa en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada, puesto que en su calidad de Procuradora General de la Nación:

 

“(i) El 25 de marzo de 2021, en ejercicio de la facultad otorgada por los artículos 156 y 278.3 de la Constitución Política, radiqué ante el Senado de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2094 de 2021, la cual reformó las disposiciones de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), entre otras temáticas, en materia de recursos contra las decisiones disciplinarias.

(ii) En virtud de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 96 de la Ley 5a de 1992, interviene ante las cámaras durante las deliberaciones del Proyecto de Ley 423 de 2021 Senado -595 de 2021 Cámara. (…).”[1]

 

7.                 Por tal razón, solicitó a la Corte que declarara fundada la manifestación de impedimento y que, en consecuencia, se proceda como en derecho corresponda.

 

 

II.     CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.                 La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos y recusaciones de sus magistrados y conjueces, así como los presentados por la Procuradora General de la Nación, en lo referente a los conceptos que debe emitir dentro de los procesos de constitucionalidad que se adelanten.[2]

Marco normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por la Procuradora General de la Nación en procesos de constitucionalidad. Reiteración de la jurisprudencia

 

9.                 Los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991 establecen las siguientes causales taxativas de impedimento y recusación: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.

 

10.             Sobre el particular, esta Corte ha sostenido que las causales referidas también deben ser aplicadas a la Procuradora General de la Nación, pues una de sus funciones principales es la de “representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución, por lo que resulta razonable que se le exijan los mismos criterios de imparcialidad e independencia predicables de los magistrados que ejercen dicho control.”[3] A juicio de la Sala:

 

“Esta función exige, por tanto, de una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta funcionalmente comparable a la exigida a los juzgadores. Este razonamiento explica la extensión del régimen de inhabilidades e incompatibilidades a la función por él desempeñada en el proceso de inconstitucionalidad. Esta línea de razonamiento ha sido claramente avalada por la práctica, tanto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia como de la actual Corte Constitucional. La Corte Constitucional, en aras de la transparencia e imparcialidad en la toma de sus decisiones, ha aceptado esta interpretación de la Procuraduría General de la Nación y ha aceptado con anterioridad los impedimentos presentados dentro del marco del régimen dispuesto por el Decreto 2067 de 1991.”[4]

 

11.             La Corte ha advertido que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades es una herramienta que tiene como objetivo principal garantizar la imparcialidad e independencia en los procesos judiciales. Según la jurisprudencia, la imparcialidad debe ser entendida como “la objetividad y desinterés en la resolución del asunto.”[5] A este respecto, se ha precisado que la imparcialidad involucra dos dimensiones concurrentes. La primera, denominada imparcialidad personal, se predica de los sujetos que participan en el proceso en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales (jueces, auxiliares de la justicia, etc.). La segunda, relativa a la imparcialidad institucional, se desprende de la institución y de la estructura del proceso en sí mismo.[6] A propósito de estos enfoques, la Sala estableció:

 

“Es por esta razón que la Corte Constitucional preferirá, en este caso, referirse, por una parte, a la imparcialidad del juez o imparcialidad personal y, por otra parte, a la imparcialidad institucional y del proceso. Esta segunda es la que coincide con la tradicionalmente llamada imparcialidad objetiva y se refiere a los elementos orgánicos y funcionales que puedan afectar la percepción de objetividad que debe ofrecer todo tribunal, respecto de los justiciables. Se parte del supuesto de la necesaria confianza que debe inspirar la justicia en sus usuarios. A manera simplemente enunciativa, la imparcialidad institucional y del proceso puede verse afectada por la composición del tribunal, por la participación de sus miembros en labores de consulta o asesoría institucional o por la no separación de las etapas de instrucción, acusación y juzgamiento. La imparcialidad del juez, en concreto, se garantiza a través de las declaraciones de impedimentos y la posibilidad de formular recusaciones. La imparcialidad institucional y del proceso, debe ser verificada, en abstracto, por parte de la Corte Constitucional, en su ejercicio de control de la constitucionalidad de las leyes.”[7]

 

12.             La función constitucional prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política debe ejercerse con imparcialidad y transparencia, con el fin de asegurar la defensa de los intereses ciudadanos y garantizar que la misión principal de un órgano como la Procuraduría General de la Nación sea adelantada conforme a los derechos y principios constitucionales.

 

13.              Esta Corte ha señalado que las causales previstas en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991 son de carácter objetivo, a excepción de aquella relativa al “interés en la decisión.” En los demás casos su configuración supone una valoración de tipo objetivo, de suerte que basta con demostrar la ocurrencia del hecho para entender afectada la imparcialidad del juez.[8] En particular, la Corte ha reconocido que la manifestación de impedimento por “haber intervenido en su expedición” es una causal objetiva que, por su propia naturaleza, no exige la evaluación de un elemento volitivo o subjetivo.[9]

 

14.             Además, la Corte ha indicado que para que se configure la causal aludida “basta con la verificación de una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control, excluyendo aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo.”[10] Por esa vía, se entiende que los magistrados de la Corte Constitucional o la Procuradora General de la Nación se encuentran impedidos en el evento en que se verifique que participaron, de forma verbal o escrita, en el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la norma objeto de control.[11]

 

15.             Esta Sala sostuvo, en el Auto 049 de 2021, que la intervención de la Procuradora en la aprobación de la norma puede materializarse en distintas actuaciones como las siguientes:

 

“i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo; ii) su participación en la comisión redactora de la norma; iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta; o iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada.”

 

16.             Por último, es necesario señalar que el inciso segundo del artículo 48 del Decreto Ley 2067 prevé que “los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere lugar.”[12] De manera que, mientras se resuelve el impedimento presentado por la Procuradora, los términos para resolver la demanda se suspenden.

 

17.             En suma, las causales de impedimento previstas en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991 son de carácter objetivo, salvo la causal de tener “interés en la decisión.” La manifestación de impedimento por la causal “haber intervenido en su expedición” es de naturaleza objetiva y no exige la evaluación de un elemento volitivo o subjetivo. Por lo cual, cuando se alegue dicha causal, lo que se debe verificar es si los magistrados de la Corte Constitucional o la Procuradora General de la Nación participaron de forma verbal o escrita en el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la norma objeto de control.

Análisis de la causal invocada por la Procuradora General de la Nación

 

18.             En el asunto sub examine, la Procuradora General de la Nación manifiesta estar incursa en la causal de impedimento consistente en “haber intervenido en la expedición de las disposiciones examinadas.”[13] Expone que, en su calidad de máxima representante del Ministerio Público, radicó ante el Senado de la República la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2094 de 2021.[14] De igual forma, expresó que intervino ante “las cámaras durante las deliberaciones del Proyecto de Ley 423 de 2021 Senado -595 de 2021 Cámara.”[15]

 

19.             En primer lugar, al revisar la Gaceta del Congreso 182 de 2021, se indica que la Procuradora General de la Nación radicó el 25 de marzo de 2021 el Proyecto de Ley 423 de 2021 Senado, en el que se modificaron las disposiciones de la Ley 1952 de 2019.

 

20.             En la exposición de motivos del Proyecto de Ley 423 de 2021 se indicó que dicha iniciativa legislativa tuvo como finalidad esencial “dar cumplimiento a la sentencia de 8 de junio de 2020 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego contra Colombia en la que, entre otros aspectos, señaló la necesidad de generar mayores garantías para los destinatarios de la ley disciplinaria, en aplicación del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.”[16]

 

21.             Adicionalmente, se explicó que la providencia mencionada ordenó al Estado colombiano adecuar en un plazo razonable el ordenamiento jurídico interno, debido a que para la Corte Interamericana de Derechos Humanos “existen algunas disposiciones que no admiten una interpretación conforme a la Convención.” Por lo tanto, el proyecto de la referencia, en el marco de la citada decisión y como una respuesta del Estado se propuso “i) El reconocimiento de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para investigar y juzgar a todos los servidores públicos, incluidos los de elección popular; ii) Garantizar la distinción entre la etapa de instrucción o investigación y el juzgamiento en el proceso disciplinario y, iii) Garantizar la doble instancia y conformidad.”[17]

 

22.             En ese orden, se precisó que la manera de materializar ese estándar de garantías consistía en modificar el Código General Disciplinario que fue aprobado en el año 2019, cuya vigencia estaba suspendida. En el marco de esa suspensión la Procuraduría General de la Nación “somet[ió] a consideración del Congreso de la República ajustes al procedimiento que fue diseñado y aprobado en la Ley 1952 de 2019 y necesarios para cumplir la finalidad del proyecto de la referencia, los cuales, adicionalmente, permitirán que esta ley, después de dos años de aprobada, logre su plena vigencia.”[18]

 

23.             Por último, la exposición de motivos advirtió que la parte dogmática de la Ley 1952 de 2019 se conservaría, pues solo se implementarían algunos ajustes, con el fin de ampliar las garantías para los sujetos disciplinables, aunado al hecho de que se corregirían algunos aspectos que habían generado controversia de esta normativa y, frente al procedimiento, se pretendía proponer uno mixto: escrito y verbal, según las características del asunto.

 

24.             En segundo lugar, en la Gaceta del Congreso 526 de 2021 se registra la participación de la Procuradora General de la Nación en la audiencia pública celebrada el 29 de abril de ese año, convocada con el fin de discutir el Proyecto de Ley 423 de 2021 Senado – 595 de 2021 Cámara.

 

25.             En vista de las anteriores circunstancias, la Sala constata que la Procuradora General de la Nación intervino en la expedición de las normas demandadas. De una parte, su intervención consistió en haber radicado el proyecto de ley. De otra, su intervención se dio en una audiencia pública convocada para discutir el proyecto de ley. Por lo tanto, la Sala concluye que se configura la causal de impedimento manifestada por la Procuradora General de la Nación. Debe destacarse que en casos similares relativos a demandas en contra de normas previstas en la Ley 2094 de 2021, la Sala, de manera unánime, encontró configurada la referida causal de impedimento en los Autos 192 de 2022, 253 de 2023 y 187 de 2024[19]. En consecuencia, conforme a lo previsto en el artículo 17.3 del Decreto Ley 262 de 2000,[20] procederá a designar al Viceprocurador General de la Nación para que rinda el concepto de rigor dentro del proceso de la referencia.

 

26.             Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena

 

 

 

RESUELVE:

 

 

PRIMERO.- Con fundamento en lo expuesto en esta providencia, DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-15.636

 

SEGUNDO.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corporación que corra traslado del presente proceso al Viceprocurador General de la Nación a efectos de que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

AL AUTO 909/24

 

 

Referencia: manifestación de impedimento de la procuradora general de la Nación en el caso D-15636

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, salvo mi voto en el presente asunto pues no comparto la decisión adoptada mediante el Auto 909 de 2024, en el sentido de declarar fundado el impedimento presentado por la procuradora general de la Nación, consistente en haber participado en la expedición de la norma acusada.

 

De acuerdo con la providencia, la causal se configuró debido a que, presuntamente, el 21 de marzo de 2021, la procuradora radicó en el Senado de la República “la iniciativa que dio lugar a la expedición de la Ley 2094 de 2021, la cual reformó las disposiciones de la Ley 1952 de 2019”. En el escrito de declaración de impedimento la procuradora agregó que intervino “ante las cámaras durante las deliberaciones del Proyecto de Ley 423 de 2021”.

 

Sin embargo, a mi juicio, la providencia pasó por alto la norma sobre la cual fue admitida la demanda de constitucionalidad, esto es, el artículo 134 de la Ley 1952 de 2019, de acuerdo con el Auto del 5 de febrero de 2024, cuyo resolutivo primero establece:

 

“ADMITIR la demanda identificada con el radicado D-15.636, presentada por el ciudadano Julián David Labrador Hernández, en contra de las normas enunciadas en las expresiones: ‘la decisión que niega pruebas en etapa de juicio’ y ‘Cuando se niegue la totalidad de las pruebas y se decreten de oficio, o la negación de pruebas a solicitud del disciplinado sea parcial’, contenidas en el artículo 134 de la Ley 1952 de 2019, reformada por la Ley 2094 de 2021 (sic)”.

 

En ese orden, el artículo sobre el que debió estudiarse el impedimento era el 134 y no el 133 de la Ley 1952 de 2019, también acusado en la demanda. Por lo tanto, las razones expuestas por la procuradora general de la Nación no resultaban pertinentes, toda vez que, aunque intervino en la expedición de la norma que modificó el artículo 133^[21], es decir, en la Ley 2094 de 2021, esta ley no modificó el artículo 134, cuya constitucionalidad le corresponde estudiar a esta corporación.

 

Adicionalmente, considero que se debió precisar, con mayor claridad, que no son constitutivas de impedimento ni recusación las actuaciones de dicha servidora en cumplimiento de sus funciones constitucionales, como cuando fija la posición institucional de la Procuraduría en un determinado asunto, por las siguientes razones:

 

1. Ni la Constitución ni la ley establecen un régimen específico de impedimentos aplicables al procurador general de la Nación en su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad que se adelanten ante la Corte Constitucional. No obstante, esta corporación ha admitido la aplicación del régimen de impedimentos y recusaciones previsto en el Decreto 2067 de 1991 –para los magistrados que la integran– al procurador general de la Nación y al viceprocurador en el ejercicio de dicha función, en el entendido de que su ejercicio exige tal imparcialidad y probidad que resulta indispensable garantizar su objetividad, sin que ello implique limitar sus funciones constitucionales relacionadas con la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, la protección de los derechos humanos y la defensa de los intereses de la sociedad.

 

2. En efecto, la Corte ha señalado, entre otros, en los autos 888A de 2022, 101A de 2021, 100A de 2021, 777 de 2018 y 369 de 2018, que la aplicación extensiva al procurador general del régimen de impedimentos y recusaciones previsto para los magistrados de la Corte, en su función de intervenir en los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional, no puede hacerse de manera absoluta, pues ello desconocería que a dicho servidor le corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de la Constitución y la defensa de los intereses de la sociedad, en los términos del artículo 277 de la Constitución.

 

3. En particular, sobre la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, ha dicho esta corporación^[22] que no se le puede aplicar en la misma extensión ni con el mismo rigor debido a que: (i) su función en los procesos de control de constitucionalidad es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones demandadas ante la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, competencia que es exclusiva de esta corporación; (ii) el concepto rendido por la Procuraduría General de la Nación no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, pese al importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de estos procesos, conforme con el diseño participativo y deliberativo que prevé el Decreto 2067 de 1991, y (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad en los términos del artículo 278.5 de la Constitución^[23].

 

4. Sin embargo, la Corte también ha señalado recientemente, entre otros, en los autos 415 de 2023, 414 de 2023 y 213 de 2023, que cuando el procurador general de la Nación emite previamente un concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, incluso en ejercicio de sus funciones, se configura la causal, siempre que se trate de un verdadero concepto que afecte su imparcialidad e independencia en el proceso de la referencia, puesto que dicha causal tiene como finalidad evitar que el funcionario “que haya prefijado conceptos en relación con la constitucionalidad de la norma, dentro o fuera del proceso, lo resuelva, para que así se garantice su imparcialidad en la decisión”^[24].

 

5. Dada esta disparidad de criterios, la Sala debería unificar su jurisprudencia en relación con esta específica causal –prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991–, para precisar que no se configura cuando el procurador general de la Nación, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, hubiere fijado la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de las normas objeto de control.

 

6. Sobre el particular, conviene reiterar que el control de constitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana de innegable dimensión política que se tramita ante la Corte Constitucional –en cuanto órgano al que el constituyente ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (artículo 241)– mediante un proceso público, participativo y deliberativo, que tiene por objeto el control del poder de configuración del ordenamiento jurídico que la Constitución atribuye al Congreso y, excepcionalmente, al presidente de la República. No se trata, en consecuencia, de un juicio en el que se enfrenten partes procesales con intereses contrapuestos ni en el que, por tanto, proceda, en estricto sentido, la garantía del derecho de defensa, pues quienes concurren al proceso lo hacen con el objeto de hacer valer la integridad y supremacía de la Constitución, interés en el cual coinciden todos los intervinientes.

 

7. Por tales razones, el régimen procedimental aplicable a los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional no contempla causales de impedimento ni de recusación respecto del presidente de la República ni del presidente del Congreso, a quienes de acuerdo con el artículo 244 de la Constitución debe comunicárseles el inicio de los procesos de constitucionalidad; ni de los ciudadanos que concurren al proceso como demandantes o como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control (artículo 242.1 de la Constitución); ni de los representantes de las entidades públicas y privadas (artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991), o de los expertos invitados a presentar concepto (artículo 13 del Decreto Ley 2067 de 1991); sin perjuicio de que, en determinados casos y en atención a los supuestos fácticos que se aduzcan, la Corte pueda encontrar configurada una determinada causal^[25].

 

8. En relación con el procurador general de la Nación es preciso tener en cuenta que la Constitución le atribuye, entre otras funciones, vigilar el cumplimiento de la Constitución (artículo 277.1), proteger los derechos humanos y asegurar su efectividad (artículo 277.2), defender los intereses de la sociedad (artículo 277.3), defender los intereses colectivos, en especial el ambiente (artículo 277.4), e intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales (artículo 277.7).

 

9. Para el ejercicio de estas funciones, el procurador cuenta con canales y mecanismos formales, como en el caso de su intervención por sí o por medio de sus delegados y agentes, en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, y con canales y mecanismos no necesariamente formales o institucionalizados, como cuando se trata del ejercicio de su función de velar por el cumplimiento de la Constitución o la defensa de los intereses colectivos y de la sociedad. Ni la Constitución ni la ley establecen canales, mecanismos ni instancias para el ejercicio de dicha función, sin perjuicio de que, como todas las demás autoridades, el procurador deba actuar dentro del estricto marco de sus competencias constitucionales y legales, bajo el principio de colaboración armónica y en función de la realización de los fines esenciales del Estado.

 

10. Por razón de este importante rol dentro del Estado, los ciudadanos tienen derecho a que el procurador cumpla un papel activo en el cumplimiento de sus funciones, y a conocer su posición y sus conceptos institucionales en esta materia, así como a obtener información sobre sus actuaciones porque, a partir de esta, entre otras fuentes de información, cuentan con elementos de juicio para participar en el control del poder político de configuración del ordenamiento jurídico. Por ello, resulta razonable que el procurador utilice todos los medios a su alcance, entre ellos los medios de comunicación, participe en el Congreso y en debates públicos en diversos escenarios o acuda a las comunicaciones escritas, etc., para fijar la posición institucional de la Procuraduría en relación con la constitucionalidad de los proyectos de ley, sin perjuicio de que luego pueda concurrir al proceso de control judicial de constitucionalidad, pues lo contrario implicaría establecer una incompatibilidad en el ejercicio de sus funciones constitucionales, como por ejemplo, entre la de vigilar el cumplimiento de la Constitución prevista en el artículo 277.1, y la de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad, prevista en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución.

 

11. Por tales razones, la Corte ha entendido que la causal consistente en haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada se configura únicamente cuando la opinión vertida por el funcionario se produce por fuera del ejercicio de sus funciones, como lo precisó en el Auto 777 de 2018:

 

“Por un lado, la causal debe interpretarse de tal modo que no dificulte, impida u obstaculice el cumplimiento del rol institucional de la Procuraduría General de la Nación, y por ende, sus funciones en relación con los procesos de constitucionalidad abstracta, ni en relación con otros trámites en los que deba fijar su posición sobre la constitucionalidad de la normatividad legal. Y de entenderse que cuando el Procurador se pronuncia sobre la validez de una disposición legal queda impedido para pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal norma en el marco del control abstracto de constitucionalidad, se entorpecería artificiosamente el rol de la Vista Fiscal como garante del orden jurídico.

 

Asimismo, debe tenerse en cuenta que la finalidad fundamental del régimen de impedimento consiste en garantizar la neutralidad e imparcialidad en el ejercicio de la función jurisdiccional, neutralidad e imparcialidad que, a su turno, no se encuentra comprometida por el hecho de [verter] una opinión sobre la validez de una disposición, y posteriormente hacerlo de nuevo en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracto por quien NO cumple funciones jurisdiccionales, y por quien carece de potestades decisorias.

 

Partiendo de estas dos premisas, este tribunal ha concluido que el pronunciamiento previo del Procurador General de la Nación en relación con la validez de una disposición legal en el marco de sus funciones, no lo inhabilita para pronunciarse posteriormente sobre la constitucionalidad de esa misma disposición en el marco de los procesos de constitucionalidad abstracta Precisamente, en el auto No. 369 de 2018[3] este tribunal negó el impedimento formulado por Procurador General de la Nación para emitir concepto sobre la Proyecto de Ley Estatutaria No. 08 de Senado y 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”, argumentando que la opinión vertida en los medios de comunicación sobre la validez de tal acto, se relacionaba directamente con sus funciones constitucionales y legales, y que en razón de ello, no se configuraba la mencionada causal”.

 

12. Además, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional no cualquier opinión o expresión relacionada con la disposición objeto de control configura la causal “haber conceptuado” sobre su constitucionalidad, sino que debe ser un juicio de valor jurídico trascendental sobre “la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma sometida a examen del juez que lo emite, lo que significa concretamente que éste (i) haya avanzado los elementos de la parte resolutiva de la sentencia que está por proferirse, (ii) o bien, haya avanzado fundamentos necesarios para la decisión, de los que se desprenda inequívocamente su pensamiento en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas sometidas a examen”^[26].

 

13. En consecuencia, las causales invocadas y los hechos en que se fundamentan los impedimentos presentados por quien desempeñe el cargo de procurador general de la Nación deben evaluarse en cada caso concreto y, reitero, en principio, no pueden configurarse a partir de actuaciones suyas dentro del estricto marco de sus funciones constitucionales y legales, a menos que efectivamente se configure un impedimento, como podría ocurrir en los casos en que, con fundamento en el artículo 278.3 superior, hubiere presentado el proyecto de ley objeto de control; hubiere manifestado opiniones personales o posturas políticas por fuera del ejercicio de sus funciones, y, por supuesto, cuando se trate de conceptos emitidos con anterioridad al desempeño del cargo.

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

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